Bij gemeenten staat het behoud van aantrekkelijke en leefbare centra met brancheringsbeleid hoog op de agenda, maar verborgen plancapaciteit en onoplettendheid van de lokale overheden zelf staan effectief beleid in de weg. Daar komt nu ‘ineens’ de Dienstenrichtlijn bij, dus gemeenten krijgen veel op hun bordje. De Nederlandse Raad van Winkelcentra (NRW) en de Retailagenda vinden het daarom tijd voor duidelijkheid en vragen het Rijk om een handreiking: hoe om te gaan met de Dienstenrichtlijn. We spreken hierover in deze longread met de leden van de NRW-commissie Overheid & Beleid.
Om centra van steden en dorpen levendig en vitaal te houden, voeren gemeenten door heel Nederland vanouds ruimtelijk beleid, gericht op het compact en aaneengesloten houden van centrumgebieden. Bestemmingsplannen en brancheringsbeperkingen zijn daarbij de geijkte instrumenten.
Maar verborgen plancapaciteit, onvoldoende sluitende bestemmingsplannen en daarbij de recente uitspraken van het Europese Hof van Justitie over de Dienstenrichtlijn, kunnen flinke struikelblokken vormen. In het kader van deze Dienstenrichtlijn bepaalde het Europese Hof van Justitie dat retail in principe vrijheid van vestiging geniet, tenzij de gemeente aan kan tonen dat locatiebepalingen noodzakelijk en evenredig zijn. Daarvoor moeten gemeenten hun ruimtelijk beleid goed motiveren en onderbouwen welk ‘geschut’ wordt ingezet. Samen zorgen deze factoren ervoor dat je als gemeente heel goed moet weten wat er in de huidige bestemmingsplannen staat, welke mogelijkheden dit aan retailers en vastgoedeigenaren biedt en hoe je de eigen winkellocatieregelingen kunt verantwoorden.
Ruimtelijk beleid met betrekking tot detailhandel wordt dus moeilijker, maar daarmee niet minder urgent. Sietske van der Linden, senior beleidsadviseur INretail: ‘Een compacte binnenstad is voor gemeenten en de inwoners van deze gemeenten van groot belang. Een levendig centrum faciliteert samenkomst en een gemeenschap.’ Marcel Reinartz, directeur RMA Advies, vult aan: ‘Beleid voeren op de vestigingslocaties van retailers is hard nodig. Je kunt dit niet enkel aan de markt overlaten. Zonder een bepaalde sturing krijg je donutsteden met detailhandelsconcentraties buiten de stad, met doodse binnensteden als gevolg.’
Gemeente, let op!
Allereerst is er het probleem van de verborgen plancapaciteit en de onvoldoende duidelijkheid in bestemmingsplannen. ‘In bestaande bestemmingsplannen worden veel verschillende en soms vage definities van detailhandel gegeven’, zegt Kim Ruijs, projectleider regionale afstemming bij de Retailagenda. ‘Gemeenten worden daardoor soms onaangenaam verrast door retailers die in onduidelijk geformuleerde bestemmingsplannen buiten de beoogde compacte winkelgebieden een gaatje voor hun winkel vinden.’ Dat gemeenten soms steken laten vallen, blijkt uit een aantal praktijkvoorbeelden (zie kaders) die de NRW-commissie Overheid & Beleid aanwijst.
‘Retailers zoeken naar locaties waar voldoende klandizie komt of kán komen. Dat kan een binnenstad zijn, maar ook een perifere locatie die goed bereikbaar is en waar voldoende parkeermogelijkheid is’, zegt Caspar Wortmann, adviseur ontwikkelingsstrategie bij bureau Ovidius. ‘De voorkeur voor zo’n perifere locatie kan dan botsen met de wens om binnensteden compact en compleet te laten zijn.’ Zodra een retailer zich echter op zo’n onwenselijke locatie heeft gevestigd, kan een gemeente weinig meer doen en moet zij knarsetandend toekijken. Evert Jan Kleine, beleidsadviseur retail van de gemeente Rotterdam: ‘Als je in je bestemmingsplan eenmaal ruimte biedt aan detailhandel, kun je dat heel moeilijk terugdraaien. Wees bij het opstellen van je plannen dus heel duidelijk in wat je wel en niet wil. Repareren is veel lastiger dan voorkomen.’ Van der Linden vult aan: ‘Naderhand verplaatsen van de ongewenste invulling kost je als gemeente erg veel geld. Niet-actuele bestemmingsplannen zijn dus duur.’
Dienstenrichtlijn voegt extra eisen toe
De Dienstenrichtlijn voegt nog een extra dimensie aan bestemmingsplannen en de verantwoording van deze plannen toe. In februari 2018 bevestigde het Europese Hof van Justitie dat de Dienstenrichtlijn ook van toepassing is op detailhandel, waardoor er in principe sprake is van vrijheid van vestiging voor retailers. De aanleiding voor het arrest was de zaak Visser Vastgoed tegen Appingedam, waarbij de eigenaar van een leeg pand het bestemmingsplan van de gemeente Appingedam aanvocht. De zaak werd door de Raad van State doorgespeeld naar het Europese Hof van Justitie. Het oordeel van het Hof: brancheringsbeleid voeren mág wel, mits aangetoond kan worden dat dit beleid ‘noodzakelijk’ en de gekozen maatregel ‘evenredig’ is. ‘Het is daarmee een ‘aan evaluatie onderworpen eis’’, zegt Aike Kamphuis, advocaat bij AIM Advocaten . ‘De maatregel moet het algemeen belang dienen en moet geschikt zijn om het nagestreefde doel te halen. Daarbij moet ook worden gekeken of het doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.’
In de praktijk betekent het arrest van het Hof dat gemeenten heel concreet moeten aantonen wáárom zij bepaald ruimtelijk beleid met betrekking tot detailhandel willen voeren. In het verleden kon dit op basis van algemene uitspraken als ‘vestiging van detailhandel buiten bestaande centra kan voor meer leegstand in deze centra zorgen’, maar binnen de Dienstenrichtlijn voldoet dit niet meer. Kim Ruijs: ‘Elke gemeente zal een specifieke onderbouwing van haar brancheringsregelingen aan moeten voeren.’ Evert Jan Kleine voegt eraan toe: ‘Het wordt maatwerk per locatie.’
Maar hoe doe je dat maatwerk precies? Gemeenten hebben een aantal opties. ‘Je kunt je beleid bijvoorbeeld onderbouwen met een koopstromenonderzoek’, zegt Ruijs. Adviesbureau Stec Groep noemt in zijn whitepaper Hoe brancheringsregels voor detailhandel ruimtelijk motiveren? nog een aantal mogelijkheden. Het adviesbureau suggereert onder meer onderbouwing van beleid op basis van het economisch draagvlak van winkelcentra en de bijbehorende kritieke massa, het goed in kaart brengen van perspectiefarme en -rijke winkelgebieden en de bijdrage van deze winkelcentra aan het woon- en leefklimaat in een gemeente. Evert Jan Kleine merkt over dat laatste wel op: ‘Economisch onderbouwen van je beleid kan je goed met cijfers doen. Voor een begrip als leefbaarheid is dit moeilijker.’
Brancheringsbeleid moet ruimtelijk gemotiveerd zijn. Aart Jan van Duren, adjunct-directeur bij Bureau Stedelijke Planning: ‘Je kunt de argumentatie daarbij breder trekken dan enkel retail. Zo zou je in sommige gevallen kunnen beredeneren dat detailhandel op perifere locaties de mogelijkheden voor industrie en andere bedrijvigheid wegdrukt.’ Ook ruimtelijke kwaliteit kan als argument dienen. Van Duren: ‘Als je aan kunt tonen dat de vestiging van een retailer de ruimtelijke kwaliteit van een gebied aantast, kan dit als onderbouwing van je brancheringsbeleid dienen.’
Oproep aan het Rijk
Door reeds bestaande bestemminsplannenproblematiek en de extra motivatie-eisen vanuit de Dienstenrichtlijn, krijgen gemeenten die ruimtelijk willen sturen op vestiging van detailhandel veel op hun bordje. Bovendien zijn er nog een hoop onzekerheden over het precieze effect van het arrest van het Europese Hof. Wortmann zegt hierover: ‘We weten dat er nu tientallen rechtszaken bij de Raad van State zijn aangehouden, in afwachting van de uitkomst van de zaak Appingedam-Visser Vastgoed. Maar precieze aantallen ontbreken, want de Raad van State kan of wil deze niet noemen. Eén ding weten we wel zeker: ‘Appingedam’ is overal.’ Ruijs voegt daaraan toe: ‘Wat in Appingedam speelt is een wake-upcall. Dit kan en zal in veel meer gemeenten gaan voorkomen.’
Volgens de NRW is het zaak dat gemeenten meer inzicht krijgen in de implicaties van het arrest. ‘Diverse gemeenten, adviesbureaus en advocatenkantoren zijn bezig met de Dienstenrichtlijn’, zegt Wortmann. ‘We moeten toch wel willen voorkomen dat iedereen het wiel opnieuw en voor zichzelf gaat uitvinden.’
Om dit te bewerkstelligen denkt de NRW dat het zinvol is dat het Rijk een handreiking doet, waarin duidelijkheid voor gemeenten én markt wordt geschapen. Volgens de commissieleden is daarvoor nodig dat er eenduidige data is over planvoorraad, plancapaciteit, leegstand en het economische draagvlak per postcodegebied. Die informatie is nu slechts versnipperd beschikbaar, bleek uit eerdere inventarisatie door het Kadaster in opdracht van de Retailagenda. Verder roept de commissie op tot ontwikkeling van objectieve en uniforme analysemethoden, waarmee gemeenten de ‘noodzakelijkheid’ van hun ruimtelijk beleid cijfermatig kunnen motiveren en de ‘evenredigheid’ van de maatregelen kunnen onderbouwen. Een stappenplan, liefst gevisualiseerd, kan daarbij het overzicht geven.
Inmiddels heeft de oproep van de NRW gehoor gevonden bij staatssecretaris Mona Keijzer (Economische Zaken en Klimaat). Eind 2018 schreef zij in een brief aan de Tweede Kamer dat er bij verschillende overheden nog veel vragen zijn over hoe zij hun brancheringsbeleid kunnen motiveren. Samen met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties en koepelorganisaties als de VNG, de Retailagenda en het IPO wil de staatssecretaris gerichte voorlichting ontwikkelen. De verwachting is dat deze voorlichting voor de zomer van 2019 klaar is.
Cases: Hier ging het mis
Case 1: Leyenseweg, Bilthoven
Op de Leyenseweg in Bilthoven hebben zich huishoudelijkeartikelenzaak Action en supermarkt Hoogvliet gevestigd, op een perifere locatie waar voorheen een bouwmarkt stond. Hoewel de locatie altijd bedoeld was als reguliere PDV-locatie (perifere detailhandelsvestigingen) voor volumineuze detailhandel, heeft de gemeente de vestiging van de supermarkt en Action niet kunnen tegenhouden. De oorzaak? Een te ruim geformuleerd bestemmingsplan.
Dat terwijl retail in het centrum van De Bilt onder druk staat. Er is forse leegstand: de gemeente is een overschot van ongeveer 16.000 vierkante meter detailhandel ‘rijk’. Volgens de gemeente is de vestiging van de Action en de Hoogvliet aan de Leyenseweg dan ook onwenselijk. De retailers zouden bezoekers uit de centra wegtrekken. Marcel Reinartz: ‘In nieuw en stringenter beleid is dan ook aangegeven dat de Action en de Hoogvliet in een van de drie hoofdwinkelgebieden van de gemeente thuishoren, maar daadwerkelijke verplaatsing is lastig door financiële en ruimtelijke aspecten.’
Case 2: Zwaagdijk Oost, Medemblik
Winkelhart Zwaagdijk, in de gelijknamige kern in de gemeente Medemblik, was voorheen een vestiging van meubelhandelaar Mammoet Meubelen. Na een herontwikkeling heropende de locatie in 2012 deels als winkelcentrum, met daarin onder meer een Action, Aldi, Wibra en Jumbo. Met een oppervlak van ruim 13.000 vierkante meter is het nu de grootste winkelconcentratie in de gemeente. Vanuit het oogpunt van de retailers is het winkelcentrum een succes. Het heeft een bovenlokale aantrekkingskracht en omzetcijfers zijn hoger dan verwacht. De gemeente is echter minder tevreden, want het succes van het nieuwe centrum gaat ten koste van het functioneren van reeds bestaand winkelgebied. Retailers in de oude centra hebben het lastig.
Het winkelcentrum functioneert zo goed dat de eigenaar graag wil uitbreiden. Aart Jan van Duren: ‘De gemeente, die de initiële ontwikkeling niet heeft kunnen tegenhouden, houdt die uitbreiding nu wel tegen. Het argument daarvoor is dat de gemeente wil voorkomen dat het centrum een functiesprong maakt, van bovenlokaal centrum naar regionaal verzorgend centrum, en daarmee een nog grotere invloed uitoefent op de bestaande structuur.’
Case 3: EDS-plein, Coevorden
Eind 2013 werd in bestemmingsplan Holwert-Zuid besloten tot ontwikkeling van winkelcentrum De Holwert, net buiten het centrum van de gemeente Coevorden op het EDS-plein. In het vanuit Coevorden goed bereikbare complex bevinden zich nu onder meer winkels van Lidl, Jumbo, Aldi, Kruidvat, OP=OP en Big Bazar.
Mede door het nieuwe winkelcentrum telt het centrum van de gemeente nu slechts één supermarkt. Verder hebben Kruidvat, OP=OP en Big Bazar er volgens de gemeente voor gezorgd dat de leegstand is toegenomen, doordat zij bezoekers wegtrekken van kleine retailers in het centrum. Door deze leegstand staat het functioneren van het centrum onder druk.
De gemeente Coevorden erkent dat zij bij het opstellen van het bestemmingsplan steken heeft laten vallen, omdat de ontwikkeling omtrent het EDS-plein een ‘ondermijnend effect heeft op het functioneren van de binnenstad’. Judith van Eijk, assetmanager retail bij Van der Vorm Groep: ‘Als de gemeente vooraf een betere afweging had gemaakt van de gevolgen van realisatie van De Holwert, was deze ontwikkeling naar alle waarschijnlijkheid niet gerealiseerd.’
De NRW-commissie Overheid & Beleid bestaat uit:
- Aart Jan van Duren – Bureau Stedelijke Planning
- Judith van Eijk – Van der Vorm Groep
- Anneke Franken van Bloemendaal – Hemwood vastgoed advocaten
- Aike Kamphuis – AIM Advocaten
- Evert Jan Kleine – Gemeente Rotterdam
- Sietske van der Linden – INretail
- Annemarie Raeke – Maripaan Groep
- Marcel Reinartz – RMA stedelijke ontwikkeling & vastgoed
- Kim Ruijs (tijdelijk toegevoegd) – Retailagenda
- Caspar Wortmann (voorzitter) – Ovidius
Door Kasper Baggerman / Stadszaken