Relatie Omgevingswet

Inhoud handreiking:
Startpagina, 1. Inventarisatie plancapaciteit, 2. Beleidsborging, 3. Juridische borging saneren plancapaciteit

Inleiding

De nieuwe Omgevingswet treedt naar verwachting per 1 januari 2021 in werking. Op dat moment wijzigt het juridisch instrumentarium.* Voor de plancapaciteit is van belang dat de structuurvisie en bestemmingsplan voortaan als omgevingsvisie, programma en/of omgevingsplan vormgegeven dienen te worden.  (* Het is niet de intentie om in deze handreiking een uitgebreide of uitputtende toelichting te geven op de Omgevingswet. Enige basiskennis wordt verondersteld.)
Het omgevingsplan is geheel anders qua opzet en sturingsfilosofie dan het huidige bestemmingsplan. Voor het onderwerp plancapaciteit zijn met name de volgende verschillen van belang:

• Reikwijdte: van ‘goede ruimtelijke ordening’ naar ‘fysieke leefomgeving’.
• Meer vrijheid ten aanzien van de vormgeving.
• Gesloten maar ook open normen mogelijk.
• Later afwegingsmoment mogelijk (nadere afweging bij vergunning, plan is meer kaderstellend).
• Uitnodigingsplanologie (kansen) i.p.v. toelatingsplanologie (verbod).

Uit de experimenten die momenteel plaatsvinden met het opstellen van omgevingsplannen, blijkt dat er nog grote onderlinge verschillen zijn tussen aanpak, ambitie en inhoud.

Overgang naar de omgevingswet

Periode tot inwerkingtreding Omgevingswet
Als men start met het opstellen van een bestemmingsplan om plancapaciteit te saneren, kan het zijn dat men dit in de vorm van een omgevingsplan moet doen. Voor deze tijdlijn en advies over de vraag “Wanneer een bestemmingsplan en wanneer een omgevingsplan?” verwijzen we naar een volgende alinea in de tekst.

Periode na inwerkingtreding Omgevingswet
Bestemmingsplannen, beheersverordeningen en verleende omgevingsvergunningen voor afwijken vormen samen het omgevingsplan ‘tijdelijke deel’. Voorlopig blijven de huidige planologische regelingen dus in tact. De bestaande wet- en regelgeving vervalt van rechtswege op 1 januari 2029. Dan moeten gemeenten dus beschikken over een ‘daadwerkelijk’ omgevingsplan.

De oude situatie wordt vanaf 1 januari 2021 in feite bevroren. Het is na 1 januari 2021 mogelijk om thematisch het omgevingsplan nieuwe deel’ te vullen. Dat zou dus ook kunnen voor het thema detailhandel. De regels in het bestemmingsplan (over detailhandel) blijven dus nog wel van kracht, maar via een voorrangsregel in het omgevingsplan ‘nieuwe deel’ kan de werking hieraan worden ontzegd.

Consequenties Omgevingswet voor plancapaciteit

De Omgevingswet kan grote consequenties hebben voor de plancapaciteit. Hoe groot deze consequenties zijn, is afhankelijk van de ambitie, vormgeving en inhoud van het omgevingsplan. Zo kan het zijn, dat men ervoor kiest om veel met open normen te werken. Daardoor kan inzicht in de plancapaciteit veel lastiger worden. Ook kan dit tot meer rechtsonzekerheid en interpretatiekwesties leiden als de omgevingsplannen meer kaderstellend van aard zijn.

Er is nog geen jurisprudentie beschikbaar, dus het is nog onduidelijk hoe de rechter om zal gaan met plancapaciteit in omgevingsplannen. Ook dit zal sterk afhankelijk zijn van de wijze van sturen in het omgevingsplan. Er zullen grotere verschillen tussen plannen onderling zijn dan nu. De jurisprudentie op het onderdeel plancapaciteit zal dan naar verwachting ook meer casuïstisch van aard zijn.

De Ladder voor duurzame verstedelijking moet straks nog steeds doorlopen worden, maar men moet  er slechts rekening houden in de belangenafweging. Dit betekent dat ook bij een negatieve uitkomst de ontwikkeling kan worden toegestaan, mits goed gemotiveerd. De vraag is wel, in hoeverre men de harde plancapaciteit dan nog in beeld kan of moet brengen bij de afweging.
Een inventarisatie van de huidige plancapaciteit kan wel een sterke basis zijn voor het omgevingsplan. Het is immers zinvol om zicht te hebben op de huidige mogelijkheden, temeer omdat het omgevingsplan ook goede mogelijkheden biedt om monitoring te verplichten en te koppelen aan programma’s.

Wanneer bestemmingsplan en wanneer omgevingsplan?
Aangezien de verwachte datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet al snel nadert, is het zinvol om te bepalen of men de juridische borging nog in een bestemmingsplan wil regelen, of in een omgevingsplan.
Het grote voordeel van een bestemmingsplan is dat het een bekend instrument is, de jurisprudentie is duidelijk en men heeft niet te maken met een onzekere overgangsperiode.
Echter, de tijd tot inwerkingtreding is nog kort. Onderstaand is een globaal tijdsschema opgenomen met indicatieve termijnen. Uiteraard is het mogelijk om onderdelen parallel te laten lopen. Ook als men zelf al over gedegen en concreet beleid beschikt, kan de periode ingekort worden.

Scenario’s omgevingsplan

De wijze van regelen van plancapaciteit in het omgevingsplan is sterk afhankelijk van ambitie en vormgeving van het gemeentelijk omgevingsplan.

In deze handreiking worden 3 mogelijke scenario’s beschreven om te sturen op plancapaciteit, variërend in flexibiliteit en ambitie. Per scenario is minimaal 1 voorbeeldregeling opgenomen. Deze regelingen zijn geen blauwdruk, maar zijn bedoeld ter inspiratie.
(Voor deze scenario’s is aangesloten bij de systematiek van de Staalkaarten die opgesteld zijn in het kader van het programma Aan de slag met de Omgevingswet.)
Voor alle scenario’s geldt dat een grondige kennis van de huidige planologische mogelijkheden essentieel is!

Drie scenario’s:

1. Consoliderend omgevingsplan
2. Flexibel omgevingsplan
3. Kaderstellend omgevingsplan

Scenario 1: Consoliderend omgevingsplan

Doelstelling sturing op plancapaciteit:
Zoveel mogelijk handhaven van de mogelijkheden die onder het bestemmingsplan bestonden, met een vergelijkbare sturing op plancapaciteit

Methodiek:
Regeling met gesloten normen (geen nader afwegingsmoment mogelijk). Eventueel met meldingsplicht voor wijziging van bestaand gebruik.
Bijvoorbeeld bij wijziging van bestaand gebruik dient het bevoegd gezag geïnformeerd te worden:

• een winkelier die winkelruimte toevoegt moet dat melden.
• een winkelier die een deel van de winkelruimte inricht als koffiehoek moet dat melden.
• een winkelier die in plaats van brood groente gaat verkopen hoeft dit niet te melden.

 VOORBEELD
Optie 1
Artikel A. Detailhandel

1. Locatie x heeft de functie detailhandel.
2. Op die locatie zijn activiteiten toegestaan die passen binnen de definitie detailhandel, zoals opgenomen in XX.
3. Het uitvoeren van activiteiten, anders dan bedoeld in het tweede lid, is op die locatie verboden.
4. Afwijking van het bepaalde onder 3 is toegestaan onder de volgende voorwaarden:
   1. De activiteit dient passend te zijn binnen het programma Centrum, zoals vastgesteld door het college van B&W.
   2. De activiteit mag niet tot structurele leegstand elders leiden.
   3. Er moet voorzien worden in voldoende parkeergelegenheid, als bedoeld in art. XX.
5. Het is op die locatie verboden om zonder omgevingsvergunning gebouwen onderling te verbinden middels het doorbreken van muren.
6. De vergunning wordt verleend als wordt voldaan aan de stedenbouwkundige randvoorwaarden voor dit gebied, opgenomen in een door het college vast te stellen beleidsregel.

Voordeel: huidige manier van werken wordt overgenomen
Nadeel: weinig flexibiliteit

  VOORBEELD
Optie 2
Artikel A. Detailhandel

1. Locatie x heeft de functie detailhandel.
2. Op die locatie zijn activiteiten toegestaan die redelijkerwijs te verwachten zijn bij de functie detailhandel. Hieronder worden in ieder geval verstaan: a) bestaande detailhandel en b) detailhandelsactiviteiten gelijk aan of vergelijkbaar met bestaande detailhandelsactiviteiten.
3. Het uitvoeren van activiteiten, anders dan bedoeld in het tweede lid, is op die locatie verboden.
4. Het is op die locatie verboden zonder omgevingsvergunning detailhandelsactiviteiten als bedoeld in het tweede lid, onder b, te verrichten.
5. De vergunning wordt verleend als: a) de gevolgen voor de fysieke leefomgeving van de voorgenomen detailhandelsactiviteit gelijk zijn aan de gevolgen van de bestaande detailhandelsactiviteit, en b) deze activiteiten bijdragen aan de voorzieningenstructuur.
6. Het is op die locatie verboden om zonder omgevingsvergunning gebouwen onderling te verbinden middels het doorbreken van muren.
7. De vergunning wordt verleend als wordt voldaan aan de stedenbouwkundige randvoorwaarden voor dit gebied, opgenomen in een door het college vast te stellen beleidsregel.

Voordeel: vergelijkbaar met huidige manier van werken, maar met meer flexibiliteit
Nadeel: bestaande detailhandel moet in beeld zijn en gemonitord worden

Scenario 2: Flexibel omgevingsplan

Doelstelling sturing op plancapaciteit:
Meer ruimte bieden aan detailhandel, maar wel met de mogelijkheid om dit per functiewijziging af te wegen.

Methodiek:
Regeling met open normen, gekoppeld aan vergunningsplicht.
Mogelijk gecombineerd met programma en/of  monitoringsplicht.
N.B. het is ook mogelijk om voor sommige detailhandelsvormen (al dan niet binnen een bepaald gebied) een uitzondering op de vergunningsplicht op te nemen.

 VOORBEELD
Optie: Artikel A. Winkelgebied

1. De regels in dit artikel zijn gesteld voor locatie ‘winkelgebied X‘ met het oog op het integrale doel levendigheid, bedoeld in bijlage I.
2. Het bevoegd gezag verleent de omgevingsvergunning, bedoeld in het eerste lid, alleen:
   • voor een gebruiksactiviteit die bijdraagt aan een levendige binnenstad; en
   • als de maximaal toegestane gebruiksruimte binnen de functie niet wordt overschreden. Voor detailhandel: maximaal 40.000 m2, voor horeca: maximaal 10.000 m2;
   • er geen verkoop van gevaarlijke en/of grootschalige artikelen plaatsvindt.
3. Het uitvoeren van activiteiten, anders dan bedoeld in het tweede lid, is op die locatie verboden.
4. Het is op die locatie verboden zonder omgevingsvergunning activiteiten als bedoeld in het tweede lid, onder b, te verrichten.
5. De vergunning wordt verleend als:
   • aangetoond wordt dat voldaan wordt aan de voorwaarden als bedoeld in het tweede lid onder b;
   • de gevolgen voor de fysieke leefomgeving van de voorgenomen detailhandelsactiviteit gelijk zijn aan de gevolgen van de bestaande detailhandelsactiviteit;
   • deze activiteiten bijdragen aan de voorzieningenstructuur.

Voordeel: functiewijziging binnen een bepaald gebied relatief eenvoudig met heldere kaders.
Nadeel: bestaande omvang detailhandel moet in beeld zijn en gemonitord worden.

Scenario 3: Kaderstellend omgevingsplan

 VOORBEELD

Optie
Artikel 3.1 Aanloopstraat

De locatie ‘Transformatiegebied’ heeft in ieder geval de volgende functies:

• kantoor;
• dienstverlening;
• detailhandel;
• weg;
• groen; en
• water.

Op die locatie zijn activiteiten toegestaan die redelijkerwijs te verwachten zijn bij die functies. Daartoe behoort in ieder geval het aanleggen en in stand houden van tuinen, parkeervoorzieningen, speelvoorzieningen, nutsvoorzieningen, waterhuishoudkundige voorzieningen en geluidwerende voorzieningen.

Artikel 3.2 Algemene meldingsplicht
Het is verboden een activiteit als bedoeld in artikel 3.1, tweede lid, te verrichten zonder dit ten minste vier weken voor het begin er van te melden. Een melding bevat:

a. Een beschrijving van de gebruikswijziging en de omvang van het aantal m2 detailhandel ten opzichte van de situatie ten tijde van de melding.
b. Onderbouwing dat de gebruikswijziging passend is binnen de aard en omvang van de toegestane functie zoals opgenomen in tabel 3.3

Artikel 3.3 Algemene vergunningplicht
Het bevoegd gezag kan een omgevingsvergunning verlenen voor de functies, bedoeld in tabel 3.3, en de daarbij behorende activiteiten, onder de in die tabel bedoelde voorwaarden.
Het college stelt een beleidsregel op voor het verlenen van die omgevingsvergunning, waarbij de volgende voorwaarden in acht worden genomen:

a. De activiteit dient passend te zijn binnen het programma Centrum, zoals vastgesteld door het college van B&W.
b. De activiteit mag niet tot structurele leegstand elders leiden.
c. Er moet voorzien worden in voldoende parkeergelegenheid, als bedoeld in art. XX.

Voordeel: optimale flexibiliteit.
Nadeel: intensieve monitoring.

Direct naar:

1. Inventarisatie plancapaciteit
2. Beleidsborging
3. Juridische borging saneren plancapaciteit